论信息化条件下税收征管流程的优化与改造

湖北地税网 姚涛

微软公司总裁比尔？盖茨说过，“先不要研究信息化，而要研究一下管理水平”。信息化的实质性工作不是信息技术，而是管理机制，科学推进税务信息化应首先从管理机制上着手。多年来的实践证明，拥有现代化的技术不等于实现了管理的现代化，技术永远只是手段，只有坚持科技与管理的双轮驱动，让管理紧跟信息技术的发展要求，才能推动税收管理手段的变革与发展。本文试就通过税收信息化建设来推动税收征管流程的改造，实现税收信息化与管理科学化的良性互动，促进两者之间同步协调发展作一探讨。

一、税收信息化与税收管理的关系

如果把信息化比作高速公路，那么税收管理就是在高速公路上行驶的车辆；如果把信息化当作是轨道，那么税收管理就是轨道上奔驰的列车。税收管理依赖于信息化，作用于信息化；信息化服务于税收管理，承载着税收管理。

从信息化建设的作用来分析，税收信息化改造着税收管理。税收信息化不可能脱离税务管理而单独发展，先进的税务管理模式和流程能够为税收信息化注入新的内涵，指导税收信息化正确、快速发展。科学化、精细化的税务管理也无法独立于信息化之外，必须要以信息化技术为依托，降低税收成本和提高征管效率，实现依法治税。在具体税收征管实践过程中，税收信息化与税务管理很难保持高度一致，因为税收信息化建设可以吸取其他行业、其他领域的一些先进理念，并在此基础上进行创新和改造，形成的先进模式和流程领先于现实税收管理工作。而税务管理只能是随着信息化发展水平的提升，去通过改造来适应税收信息化的发展要求，并根据它的需要对税务管理流程进行改革。因此，税务管理质量的提升始终依赖于信息化的发展速度，信息化的应用程度影响着税收征管效率。

从信息化建设的效率来分析，税收信息化牵引着税收管理。建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，形成科学化、精细化管理体系，就必须树立先进的管理理念，优化税收征管流程，并充分运用现代科技手段来推动税收管理的现代化。税收信息化“跨越式”发展的关键在于以税务管理体系的创新作支撑，将社会上各种微观的、单一的信息化创新活动上升为“政府工程”，通过开辟生产力要素优化组合和集成高效利用的途径，来折射信息化对税收管理所发挥的效率。因此，任何以信息技术取代管理和以管理取代信息技术的认识都是片面的。

从信息化建设的成果来分析，税收信息化推动着税收管理。税收信息化始终是手段，加强税收征管才是目的。信息化的实质性工作不是信息技术的应用，而是管理机制的改进与创新的过程。税收信息技术的发展既促进税收征管流程优化，又为实施税收征管流程优化提供了必要的条件。税收征管只有依信息技术来适应新形势下税收征管工作的需求，建立与之相适应的组织模式、管理方式和业务流程，形成环环紧扣、相互制约、相互促进的“流水线”，是税收信息化建设

的首要条件和必然规律。税收信息化必须依托税收管理这个平台，科学地为税收征管服务，推动和实现税收管理的科技变革。

二、现阶段税收征管流程的信息化缺陷

税收信息化与征管流程是两个不同的“集合”。当两者的“元素”完全相同时，产生“并集”；当两者的“元素”部分相同时，产生“交集”；当两者的“元素”完全不同时，产生“空集”。在现阶段的税收工作实践中，由于信息化手段改造征管流程的程度不同，多数地区、多数时段处于“交集”或“空集”状态，制约了征管流程的优化，牵制了征管效率的提高，降低了纳税服务的水平。主要表现在：

（一）信息手段与传统流程双轨并行，导致税收征管模式的驳杂多样

现行征管业务流程仍在传统模式下走“信息化新路”，既没有完全被信息技术改造，也没有扬弃传统运转模式，导致了征管格局的驳杂多样。一是信息运用仍有“手工模拟”的痕迹。当前税收信息化只是将原来的手工操作流程电子化，并未从根本上改造税收征管流程。虽然开发了一些应用软件系统，各项工作也都离不开计算机，但充其量只是实现了业务操作的无纸化，手工模拟的痕迹还很重。二是信息流程仍有“物理层次”痕迹。许多办税程序、业务流程都是按照传统手工方式设计的，程序复杂，环节太多；大多数核批环节并不掌握更多信息，只起到“信息经纪人”转手、传递的作用，没有让信息充分增值，上下、左右间信息也处于相对封闭状态。三是信息管理仍有“网络初始”痕迹。税收信息化程度满足不了税收管理的客观需求，已形成的信息在资料查询、数据传递、数据分析等方面还处于初级阶段，不能做到系统管理，集中处理、分析应用的能力很弱，信息采集、网络监控、数据分析还处在人工状态。四是技术与业务各打各的拳，征管部门与信息部门各按各的“套路”运作，配合机制不健全，更不明确，业务与技术的有序互动、合力推进的机制与环境还未形成，二者只是在某一时间点实现并轨，然后又沿着各自的轨迹向前演变。五是征、管、查之间职能定位没有充分考虑信息技术的需求，职责交叉重复，关系紊乱。

（二）信息手段“孤军深入”与服务流程“滞后缺位”，形成纳税服务的层级反差

当前的信息化建设投入侧重对税收业务、行政管理、外部信息、决策支持等多面突进式的“信息化包装”，但操作中还处在“孤军深入”的境地。由于设计重点优先考虑税源监管，在一定程度上放逐了纳税服务，导致税收管理与纳税服务之间的关系失衡。一是集中化管理后，减少了征税成本却增长了纳税成本。对边远、农村的纳税人的政策宣传、咨询辅导、税务登记、发票供应等涉税服务不能做到及时有效。有的纳税人为了开一张发票要跑几十里山路，给纳税人造成极大的不便。二是基层机构收缩后，政策服务、办税服务、信息服务等滞后缺位，使城乡纳税人之间享受的公共服务无形之中产生了级差。三是征纳之间关注的重点方位不一致。纳税人最需要、最关切的是如何通过税收信息建设来满足网上申报、网上咨询、网上投诉等问题；而税务部门更多的期望是利用信息化硬件和软

件的改造升级来强化税收管理，两者的愿望不同。

（三）数据整合与开发应用步调不一，造成信息化监控税源的作用难以发挥

科学的管理意味着如何以有限的资源整合发挥出无限的效能，使每一项税收业务的流转都在系统中留下痕迹，屏蔽掉人情操作和暗箱操作，成为税收执法监控的“利器”。但当前信息采集质量过低，影响了数据整合的利用率。一是数据可靠性差。现有数据采集的来源既有自身录入的数据，也有通过其他系统采集的数据，系统信息既有采集时采集不准、录入时输入错误，也有企业申报不实的问题，多种因素导致信息可信度较低。信息失真和数据的不全，难以达到较好利用效果。二是数据开发利用率低。目前基层采集的大量数据存入数据库后，只用于申报、开票等简单运用，其管理功能、分析功能、交换功能、监控功能和数据处理功能远远没有得到充分发挥。三是数据信息单一。目前税收征管信息系统中基础信息资料较为单一，税源监控、税务稽查、税控装置推广模块由于与现实工作流程不匹配，也很难达到预想效果。

三、信息化条件下税收征管流程改造的基本思路

改造税收征管流程实质上是一场管理方式的革命，不可避免地涉及到机构、流程、机制、习惯的改变，以及权力和利益的调整与重构。其目的是依托税收信息化的支撑作用找准管理与服务、业务与技术的最佳契合点，消除重复无效的管理活动，寻求最短的路径、最少的环节、最简的程序和最优的方式，实现人、业务、技术三者的有机结合。

（一）更新理念，运用信息化手段改造非信息化组织，征管模式实现集约化

按照信息化建设与优化税收服务的要求，重新设计、整合组织机构，从而获得技术与职能的匹配。

1.重组组织机构。组织机构设置的科学性对流程优化起主导作用。从现实情况来分析，有必要对县级地税机构进行强化和调整，使县级地税局成为以税收征收管理为主、兼有行政管理双重职能的基层单位，撤销县（市）局以下的基层分局，在县（市）内设机构中按照业务与行政管理的双重职能进行划分，分别设置征收管理、税收服务、税务稽查、综合业务、税收救济等机构；行政管理按照党务、政务和事务类分别设置机构。把传统模式架构上的分散处理的税收管理流程实行“大集中”管理，重点对内部管理机构进行设置上的规范、职能上的重组、流程上的归并，逐步实现由非信息化组织向信息化组织转化。重组目标必须体现“三化”：一是集中化。征管机构上可采取税款集中征收、信息集中处理、硬件集中管理模式，尽量精简机构。二是扁平化。改变上小下大的金字塔式的组织机构，由非信息化组织的“高耸结构”转变为信息化组织的“扁平结构”。三是共享化。所有信息通过网络达到空前的集中与共享，上级可以很容易地穿透行政层级，了解下级工作状况，使监控更加垂直，管理更加有效。

2.合理配置资源。在编制、机构和人员总量不变的前提下，大胆突破现有定

编的格局，打破地域与行政界限，以地市级或以县（市）局为单位，把人力向税源集散地集中，强化对重点税源地和集中地的管理，使所有人力资源得到有效配置和合理使用。要集中一切财力物力向征管一线倾斜，不断加大以信息化建设为基础的必要的征管设备投入。依托信息标准化建设和“数据大集中”的契机，充分发挥县（市）局机构职能重组的资源优势，设定其主要职责：一是负责信息数据的采集录入、报送接收、审核梳理、分类存储和在授权的范围内进行数据清理更新，确保数据真实、完整、及时；二是结合本地实际和工作需求，逐步完善系统功能，搭建具有地方特色的税收宣传、税收服务和向纳税人获取相关数据的信息平台；三是深化对数据的分析和利用，加强对税收数据、纳税人财务数据的采集、审核和评价，利用数据进行税收分析和纳税评估工作，实施数据的动态监控；四是做好系统的安全、维护工作。

3.科学规划流程。根据组织机构改造后的要求和信息化的内在规律，重新设计和优化税收征管业务和征管流程，将咨询、受理、核批等纳税人找税务机关办理的涉税事宜集中到前台办税服务厅，将纳税评估、调查执行、稽查审计等税务机关找纳税人的所有事宜集中到台后实施分类管理，以征管业务活动单元构造征管业务主流程，以征管流程节点设置岗责体系，改变组织权力结构，向下级授予权能，建立起前后贯通、横向协调、相互制约的扁平化、网络型征管组织运行机制。

（二）把握节点，运用信息化网络优化流程，管理过程确保精细化

首先，对机构间关键节点进行改造。根据信息技术的支撑能力，重新界定分工原则和管理跨度标准，减少上层与下层之间的信息节点和环节，避免决策在时间和空间上的延迟，实现应用系统之间的“最大耦合度”和数据之间的“最大共享度”。针对税收征管工作特点，将税收征管的过程重构为受理、调查、核批、评估、检查、执行六个关键节点，形成税收征管的主流程，主流程的简化不仅要理清征纳双方的联系方向，也要分解出税收征管工作的基本活动单元，为识别和优化整个税收征管工作流程打下基础。信息化要求对征管业务的处理以业务流程为导向，以信息流的管理为核心，因此，必须依据对纳税人管理的信息流来重组机构间的业务流程。大致可划分为税源监控（包括税务登记和认定管理、发票管理、税款核定、信息采集和资料管理等）、税款征收（包括申报征收、审核评税、税收计划、会计、统计和票证管理等）、税务稽查（包括稽查选案管理、检查管理、审理管理和执行管理）、税收服务（包括税务咨询、税收宣传、政策培训）、税收法制（包括税收政策法规、税务行政处罚、税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿）。根据上述流程的各个节点与纳税人的联系方向，界定流程节点内容，建立各个机构间的流程关系。

其次，对过程间关键节点进行改造。征管过程节点的实质是税源监控，而税源监控过程的节点是有效的税源户籍管理、财务核算管理、资金运动管理和流转额的控管等。重组的重点是重新设计税源监控的程序和内部业务管理程序，建立一套与监控信息系统相配套的业务流程，规范信息数据的采集、传递、存储、加工和利用，建立标准、规范、真实、有效的信息数据库，最大限度地发挥计算机处理和网络传递效能。同时，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现

人机对应、事得其人、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通，使户籍管理、税源监管、申报征收、税款入库、发票管理、征管质量考核等都在同一平台上批量处理、报表资料系统自动生成、征管行为系统自动跟踪记录，实现传统的人管人的税收管理向程序管人、制度管人的集约化管理的跨越。

再次，对个体间关键节点进行改造。按照分工与合作相结合的思路，对现有的税务干部进行团队式改造。首先是强化对人员多面手的培训，全面提高税务干部整体素质。其次，结合每个干部的知识结构、能力特点及其岗位要求，按能定岗，使每个人的工作从狭窄的、以任务为导向的工作流程转变为多方面、全方位的工作流程。其三，在需要多人处理的办税、办事环节中，建立起与竞争机制相统一的协作机制，实现税收业务的流程化、规范化和团队式操作。

（三）理顺关系，运用信息化平台重构职责，职能配置体现专业化

第一，明确征管职责。按照信息共享基础上的专业化分工，税收管理环节从流程上可以划分为两个阶段：一是以数据采集为基础的税款征收阶段。它包括五个环节，即登记认定环节，文书流转审批环节，申报征收环节，发票管理环节，计会统环节。二是以数据综合使用为基础的税收管理阶段。它包括三个环节，即纳税评估环节，税务稽查环节，综合服务环节。以此为基础，建立上述各环节状态的信息库，以纳税人客户关系管理和状态管理为原则，整合税收管理业务流程，逐步实现税务机关与企业生产经营情况、财务核算信息的互联，将优化纳税人服务管理融入到征收管理流程环节之中，加强对纳税人的状态监控。

第二，厘清管查关系。优化征管流程必须理清税务机关内部的关系，形成合力，实现税收管理的最大效率，要按照职责明确的原则，将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。在这种模式下，必须以信息网络这个平台，共同获取信息，征管部门要以申报的信息源作为税源管理的信息源，稽查以征管结果的信息源作为税务稽查的信息源，征管以稽查的结果信息源作为考核征管绩效的信息源，形成共同促进、相互作用，共同发展、相互提高的工作关系。

第三，推进分类管理。在征管机构内部按纳税人经营规模、所处地域、行业特点、纳税信用程度等类型，采取不同的组织形式，实施专业化管理。或按行业、或按企业类别、或按企业属性进行分类管理。按类别和行业进行税务管理。在管理过程上，可根据其优势和特点，抓住行业独特的管理要素，制定符合其特性的税收管理流程。就地税部门当前税收管理范畴来看，按行业划分可以将房地产业、交通运输业、饮食业、文化娱乐业在一定范围内实行专业管理，按企业类型划分可以将国有企业、外资企业、合资企业、私营企业实行专门管理，按规模划分可以将大型企业、中小型企业在一定范围内实行独立管理。此外，对县（市）经营规模较大的大型和特大型企业，可打破行政区域划归地、市级地税局管理，以提高专业化管理层次和水平。

第四，强化稽查管理。征、管、查专业化以后，权力大部分集中到稽查部门，是税收征管过程中防止税收流失的最后一道关口，应当凸显稽查的地位和作用。

必须充分运用信息化手段，合理使用稽查资源，建立稽查各环节之间互相协调制约的运行机制。为此，在充分总结推行一级稽查体制经验的基础上，适时调整各级稽查部门内设机构，明晰岗位职责。要在巩固提高稽查选案、检查、审理、执行四环节内分离基础上，积极实践四个环节外分离，将选案、审理、执行的部门职能适当剥离，探索四个环节外分离的组织形式，建立以稽查管理制度为基础、标准化管理为方法、信息化管理为手段、目标考核为保障的稽查规范化管理模式。全面应用征管信息系统稽查模块，开发并推行了税务稽查查账系统。

（四）强化监控，运用信息化优势放大“慧眼”，管税手段实现数据化

其一，建立数据管理机制。一是建立和完善信息数据的采集、录入、审核、传输、存储、清理、发布等环节规章制度，完善科学合理的数据采集规范、录入标准等具体操作规程，规范税务人员和纳税人在使用信息系统时对数据的操作规范。二是建立数据质量管理监控组织机构，结合税务机构的实际情况配备数据质量管理专职兼职岗位，加强数据审核，以满足数据质量管理的需要。三是定期开展数据质量检查。无论是税收收入的统计核算，还是稽查选案、收入预测等都依赖于数据质量。要健全检查制度，完善检查方法，健全数据质量评估制度和评估报告制度，保证数据准确性、完整性、一致性、可靠性、及时性和逻辑性。同时，对数据质量实行分级负责，分级管理，采取科学的技术和方法不断加强质量控制，使数据质量能够得到持续改进和提高。

其二，强化数据资源开发利用。数据资源的开发利用处于信息化建设的核心地位。首先，要加强对数据采集的管理，按照应用需求对数据采集内容进行规划，加强数据审核，尽可能从源头保证数据的质量，确保数据的客观性和真实性。其次，应定期进行数据的清洗和校验，把垃圾数据杜绝在信息系统之外，确保在此基础上加工的数据真实有效，为领导决策提供准确依据。再次，应在数据加工与分析上下功夫，把各种历史数据、各类财务信息、申报信息及其他管理信息通过数据仓库技术进行数据挖掘和数据抽取，通过数据加工、分析等功能，整合异源异构数据资源，形成有效信息。利用电子户档、报表发布、征管质量分析等数据产品提供信息服务，从而把数据转化为信息，信息转化为知识，最后将它输送到决策者和应用者的手中。

其三，统一税收信息数据标准。信息标准化建设是征管流程优化的基础。要按照平台统一、一次录入、数据一致、信息共享、综合利用的原则，分步实施，实现软件平台的标准化；以建立和完善代码标准、数据标准、接口标准为基础，以严格的项目管理体制为保证，按照统一组织管理的原则，统一数据采集的口径，规范业务流程，提高数据信息共享度和有效使用率，实现数据的标准化。以明确岗位职责和工作内容为基础，加强环节和过程的监控，实现管理的标准化。最终形成工作有流程，管理有制度，技术有标准。

（五）完善措施，运用信息化载体搭建平台，税收服务彰显人性化

第一，搭建办税服务平台。一是通过加强信息网络建设，保证纳税人能够通过网上申报、电话申报、银行卡申报等实现多种电子申报方式，大力推进财、税、

银、库联网，使纳税人足不出户就能轻松申报纳税，最大限度地方便纳税人。二是开通12366免费咨询服务中心，全面建立税法咨询、税收服务的新系统，包括提供电话自动查询和人工查询系统、电子化自动催报催缴系统、向纳税人提供税收政策法规信息及纳税辅导的电子邮件系统、网上法规查询、网上办税系统、最新公告通知、税收指南、网上受理投诉、举报等，采取人工坐席、语音提示、传真回复等形式，使信息技术在方便纳税人、降低税收成本等方面发挥重要作用。三是实现“无区域办税”。纳税人在集中的一个数据库的支持下，可就近办理纳税事宜，真正享受到类似银行通存通兑的“无区域”的办税服务。四是建立纳税人税务信用咨询平台。通过对纳税人纳税和征管基本信息情况的公示，全面系统地反映和记录纳税人情况，激励纳税人诚实守信。

第二，提升行政审批效率。税收服务流程的重组可以借助行政审批制度改革的东风，进行彻底、全面、自上而下的清理、重组和整合。其重点是将现有征管分类，对不存在审批实质、流于形式的征管业务，从“审批制”转为“核准制”。依托征管信息系统，将基层上报的纸质审批资料、手工传递变为电子信息通过网络传输上报和审批，专业机构之间、专业机构与市县局之间、上级与下级之间征管信息的传递，也由纸质资料的逐级传递向电子信息的网络传输转变，努力实现税务机关内部审批事项网上运作，提升审批速度。

第三，构建“全程服务”体系。全程服务概括为“统一受理、内部流转、限时服务、办结回复”。将基层地税机关集办税公开、服务承诺、首问责任等于一体，在办税服务厅设置导税服务台，统一受理纳税人办税事项，无偿为纳税人提供包括受理、承办、回复等环节的全程服务，改变过去同一纳税事项需经多窗口、多科室受理的做法，实行一个窗口受理，后续办理环节由税务机关全权负责，依靠地税机关内部各职能部门的有机运作，在规定的承诺时限内限时办结。把所有涉税事项统一规范为几大类具体项目，明确规定对各个项目的承诺服务时限。

（六）整体联动，运用信息化资源强化管理，信息共享达到社会化

对地税部门而言，对内部信息资源利用与整合是自身可掌控的，而社会信息资源是不可控的，需要相关部门的协调与配合，建立起部门之间数据交换、信息共享、业务联动的运行机制，为政府宏观经济决策提供依据。以各级政府为主导，搭建一个信息交换互动平台。逐步实现从这个平台上获取各相关职能部门的信息，促进税收管理信息来源的社会性、时效性、系统性、连续性和真实性。一是广辟税收信息源头。对外，税收的社会信息要实现包括国税、地税、工商、海关、公安、房管、国土及政府和纳税人等与税收管理密切相关的信息实现高度共享，提高各职能部门之间的传递速度和开发利用率。二是进行科学分类。对社会化的税收信息按照直接信息、间接信息、关联信息进行分类，并通过系统分析进行加工整理，使税收信息具有系统性。三是建立税收信息库。从多渠道收集的税收信息，特别是外部流动信息，要及时录入税收信息库加以存储，使已生存的税收信息具有流动连续性，并为税收精细化管理及时、准确地提供有效的信息分析资源，使税收管理能够对症下药，达到效监管的目的。